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Los cambios de paradigmas dominantes son fracturas en los sistemas de ideas que prevalecen durante un contexto histórico determinado. En ciencias sociales, el término se usa para describir el conjunto de experiencias, creencias y valores que afectan la forma en que un individuo percibe la realidad y la forma en que responde a esa percepción. Claro esta que la aceptación del cambio suele ser un proceso complejo en el que la resistencia, o directamente el rechazo, juegan un rol importante.
El cambio de paradigma que supone el pase de lo físico y analógico hacia el mundo digital es parte de este fenómeno, que en la Administración Pública se conoce como la doctrina “Mc Namara”, así bautizada en honor a un fiel representante del estereotipo de la resistencia.
Esta doctrina, de amplia adhesión, consiste en que si una solución de gobierno electrónico va a implementarse, debe, no solo mejorar la performance del trámite tradicional que va a reemplazar, sino que además debe ser capaz de resolver todo desafío que emerja de la imaginación del funcionario responsable del área. Esto es, no sólo debe ser perfecta y omni-comprensiva de los problemas del presente, sino también dar respuesta a los eventuales imponderables del futuro.
Esta concepción pretende que la solución debe prever y resolver cosas que jamás se le pediría otros soportes, como el papel. De no poder garantizar 100% de seguridad, la teoría supone conservar el statu quo como lo más conveniente, generando así la parálisis o la postergación sine die de la puesta en producción de cualquier solución. En este sentido, decimos que la doctrina Mc Namara es tributaria de la filosofía de Parménides, donde el cambio no era valorado como un proceso de acercamiento a la verdad.
A prueba de los resultados, de a poco, se puede “evangelizar” a quienes adhieren a la doctrina, pero la transformación no es tan sencilla. Para que un nuevo paradigma pueda convertirse en dominante necesita de llíderes sociales que lo introduzcan y promuevan, agencias gubernamentales que lo oficialicen, profesionales que lo discutan y mejoren, educadores que lo propaguen y recursos financieros que permitan tanto la investigación como la implementación de proyectos.
La inminente realización del Congreso Nacional de Administración Pública en San Juan, resulta el ámbito ideal para poner en un lugar central del debate los problemas de la Interoperabilidad de los Sistemas y las Bases de Datos de las Administraciones Públicas en todos sus niveles, sean estos municipales, provinciales o nacionales.
No es un tema tecnológico, sino una problemática profundamente social que involucra no sólo la viabilidad a futuro de los servicios públicos básicos, sino además la calidad de la gestión pública y su relación con los ciudadanos.
Y dado que el CNAP es un foro de madura tradición que convoca todos los niveles y tamaños de las administraciones públicas, parece pertinente que se atienda prioritariamente un tema que afecta a ese conjunto de manera específica, especialmente tomando en cuenta que la convocatoria al Congreso alude expresamente a la coordinación de los niveles, ya que se hace bajo el lema: “La Administración Pública y la Cuestión Federal: la red Nación, Provincias y Municipios”.
La red. De eso se trata, y para ser tal, necesita, en los tiempos que corren, de sistemas tecnológicos asociados que hagan realidad el paradigma de un Estado único.
El sector público está pasando por una etapa de innovaciones y modernización en la gestión, entre otras cosas, impulsada por la incorporación de tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC).
Como la era del ajuste fiscal parece pertenecer (hasta nuevo aviso) al pasado, y sin prejuicio de las restricciones que puedan venir derivadas del cataclismo financiero internacional, el Estado ha dispuesto, en los últimos 5 años, de fondos para incorporar infraestructura informática en sus administraciones.
Pero hay algo que se parece a un verdadero muro, que se ha construido imperceptiblemente, y que actúa como barrera para el cumplimiento de objetivos innovadores en materia de gestión gubernamental.
Se trata de la indisponibilidad de datos que se generan en distintos niveles de las administraciones. Por ejemplo, los datos de identificación de las personas, que tienen además asociado el carácter de alta sensibilidad protegido por la Ley.
Pero lo cierto es que esos datos se generan en los Registros Civiles, provinciales y municipales de todo el país. Si ya resulta compleja la relación de los mismos con el Registro Nacional de las Personas, a quien la Ley asigna la emisión de los DNI, mucho mas compleja es esa relación con el resto del sector público.
¿Podemos otorgar beneficios previsionales sin acceso a esa información? ¿O acaso controlar debidamente los procesos tributarios sin la misma? ¿Y el resto de la seguridad social? ¿O los planes sociales y los vinculados con la promoción del empleo? Estamos mencionando los casos de servicios que son del ámbito nacional ya que dependen en este caso de información generada en niveles locales. Pero lo mismo sucede a la inversa, cuando las Provincias se ven con la imposibilidad de contar de manera fluida con la información que generan los organismos nacionales.
Pues la respuesta es que sí podemos dar esos beneficios. De hecho los damos. Pero debiéramos tomar conciencia de que lo podemos hacer porque hemos cambiado el rol de los ciudadanos argentinos, transformándolos en cadetes de la administración pública y alejándolos de su natural situación de “beneficiarios”.
Los datos que una oficina pública genera, solo son incorporados por las restantes en procesos reiterativos donde el protagonista es el beneficiario, que es quien se ve obligado a “acarrear” esos datos en la forma de documentos, certificados y constancias de una ventanilla a la otra.
O acaso un jubilado que tiene concedido por ley de la Provincia de Buenos Aires la excensión del impuesto inmobiliario, con el sólo requisito de ganar la mínima y poseer un único inmueble cuyo valor no supere determinado monto, no debe peregrinar para conseguir el beneficio por el Registro Inmobiliario, ANSES, Catastro y Rentas de la Provincia? Cuantos meses lleva ese trámite? Cuanto cuesta? En tiempo y en dinero?
La interoperabilidad es uno de los factores clave que puede derribar estas barreras, resolviendo la disparidad de diseño de bases de datos, motores de búsqueda y programas, y el proceso de agregación desordenada de la información.
Pero aún de resolverse estas cuestiones técnicas, quedará el paso más complejo, que pasa por quebrar la cultura imperante en las burocracias “generadoras” de la información, que se resisten a compartirla bajo el principio de que la información es poder.
No advierten suficientemente que “el poder”, si está en algún lado, es en el control del flujo de nueva información generada y su utilización para resolver las necesidades de los ciudadanos, mas que en la mera acumulación de un “stock” de información inútil.
Debemos hacer un esfuerzo enorme para revertir esta situación. Se trata, a fin de cuentas, de cumplir con uno de los roles del Estado, y es también la oportunidad para que la ciudadanía “sienta” que el Estado está finalmente de su lado.
La Secretaría de Gabinete y de la Gestión Pública de la Nación ha avanzado durante 2007 y 2008 en la búsqueda de estándares de interoperabilidad que permitan la construcción y reconstrucción de la información de modo provechoso para el estado y los ciudadanos.
Necesitamos una administración inteligente que les solicite una sola vez sus datos personales a los ciudadanos y que luego, compartiendo los mismos, sea capaz de otorgar automáticamente los beneficios que la Ley prevé.
Necesitamos que las ventanillas de captura de trámites sean vistas por los ciudadanos como una ventanilla única. No debemos exigir a la gente que sepa qué servicio es de origen o responsabilidad municipal, provincial o nacional.
Esto permitirá simplificar los trámites, evitar la aglomeración de público en nuestras oficinas, mejorar la calidad de nuestros servicios públicos, tener mayor seguridad en la información, unificar sistemas de control de identidad en los procesos y evitar los fraudes.
La interoperabilidad debe incluir por último un sistema unificado de control de claves de acceso a los sistemas. La clave tributaria debe ser aceptada por otros organismos distintos a la AFIP (que la emite) como identificación. Y lo mismo debe ocurrir con la clave de la seguridad social de ANSES o aquellas que están emitiendo las provincias.
No se trata de una emisión centralizada sino coordinada. Se trata de estándares de seguridad aceptados por todos y accesos controlados y seguros a las bases que permiten verificar la autenticidad de las mismas.
El desafío es enorme, pero estamos seguros que valdrá la pena.
Foto de la reunión anual de (RED GEALC) en Montevideo
En el marco de la reunión anual de la Red de Líderes de Gobierno Electrónico de América Latina y el Caribe, RED GEALC, realizada el 5 y 6 de de marzo en Montevideo, liderada por los Ministros y máximas autoridades de gobierno electrónico de todos los países de la región, se entregaron los Premios excelGOB que reconoce a los proyectos de e-gov de los gobiernos de la región que contribuyen a promover la transparencia en el sector público y la participación ciudadana. La segunda edición de este premio reunió 72 candidaturas de 20 países, entre los que sobresalen Perú con 13, Uruguay y Brasil con 7 y Argentina con 5.
Cada año varían las categorías a premiar, en esta ocasión fue la eficiencia en la gestión pública o e-administración, que apunta a aquellas soluciones que hayan contribuido a incrementar la eficiencia de la administración pública, tomando en cuenta la relación entre los resultados obtenidos y los recursos utilizados; y el m-gobierno, que refiere a las soluciones que han contribuido a ampliar el alcance del gobierno electrónico utilizando como canal los dispositivos móviles (teléfonos celulares, PDA, entre otros).
Los ganadores fueron:
- Premio excelGOB a la Eficiencia en la Gestión Pública: Plan Ceibal (Uruguay)
- Premio excelGOB en m-gobierno: Portal Móvil del Gobierno de México
- Premio excelGOB al Compromiso con las Metas del Milenio: e-PING, estándares de interoperabilidad (Brasil)
Más allá de los proyectos ganadores, esta iniciativa es un importante estímulo para las organismos estatales que han emprendido su marcha hacia el e-gov, con todos los desafíos -políticos, económicos y culturales- que eso puede acarrear en los países latinoamericanos donde, en algunos casos, aún persisten modelos de gestión burocráticos que no destinan todos sus esfuerzos a servir con eficiencia al ciudadano.
El Premio excelGOB es una iniciativa de la RED GEALC, creada en 2003 conjuntamente por la Secretaría Ejecutiva para el Desarrollo Integral de la Organización de Estados Americanos y el Instituto para la Conectividad en las Américas (IDRC/ICA) con el fin de promover la cooperación horizontal entre los países de América Latina y el Caribe, y de facilitar el intercambio de soluciones y expertos entre los mismos. En el año 2005, el Banco Interamericano de Desarrollo se unió a las instituciones que apoyan la RED GEALC a través de su iniciativa Bienes Públicos Regionales y en el 2006 lo hizo la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA-ACDI).
Bienvenida la creación de iniciativas como esta, que generan un espacio institucional para publicar conocimientos, acercar experiencias (buenas y malas, este es un camino que recién se ha comenzado a andar a nivel regional y de todas se aprende), intercambiar opiniones y, sobre todo, compartir buenas prácticas que permitan inspirar proyectos, porque, el conocimiento es un bien público que debe estar al servicio de una sociedad con igualdad de oportunidades.
Llamemos las cosas por su nombre. Esta no es simplemente la Era de la Información sino más bien la Era de la Información Digitalizada. ¿Por qué hago esta aclaración? Porque muchas de las transformaciones que sufrió la humanidad en el pasado fueron revoluciones de la información, tales como la invención de la Imprenta que aceleró la alfabetización y distribución del conocimiento, y la electricidad que abrió el camino a la invención del telégrafo, el teléfono, la radio y la televisión.
Ahora es la revolución de la Información Digital la que amenaza con una transformación mucho más significativa, capaz de alterar los cimientos de la humanidad.
Las ventajas que trajeron las innovadoras técnicas digitales se resumen en: facilidad de diseño, alta capacidad para almacenar información, exactitud y precisión, automatización y, sobre todo, menos ruido, es decir, menos perturbación asociada con la información que resulta indeseable.
¿Cuál es el impacto potencial de lo digital en las políticas públicas? Variado: achicamiento del gasto público y, en consecuencia, baja de la presión tributaria; transparencia en la gestión pública, mayor control ciudadano de los actos del gobierno y novedosas maneras de participación, por mencionar algunos.
Frente a la mirada tecnocrática que ha pretendido incorrectamente que una administración eficiente conduce a un mejor gobierno y este a sociedades más prosperas, la Sociedad de la Información tal vez pueda ofrecer herramientas que hagan posible avanzar por el camino de la Gobernanza, entendida como una mayor intervención de entidades representativas del quehacer social en la resolución de las cuestiones públicas.
En lo que se refiere a la Calidad del Servicio Público las novedades que trae el Gobierno Electrónico son de una importancia fenomenal y pueden cambiar radicalmente la mirada de la sociedad sobre la capacidad del estado para brindar servicios.
Para que eso suceda es necesario que haya políticas públicas. En el caso latinoamericano no han sido ni abundantes ni totalmente acertadas. Se destacan la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico y el Decreto 378/05 del gobierno argentino estableciendo putas y fijando metas para todos los organismos públicos.
Le siguen las Reformas en la Administración. Aquí se trata fundamentalmente de cambios normativos y culturales.
Queda por mencionar que el gobierno electrónico requiere además de la parametrización de procesos; la automatización de los mismos y la mejora de la calidad de las bases de datos disponibles. Deberíamos tener una Ley Nacional que lo garantice.
Pregunta Paul Krugman cómo era la fábrica en la época de la máquina de vapor. Explica que una gran caldera la presidía en el sótano. De esa maquina infernal, que despedía un calor insoportable haciendo insalubre el ambiente, salía una biela que la unía con un volante del que salía otra biela y la conectaba con una máquina. A su vez, el volante de esa máquina conectaba a través de otra biela con otra máquina. La fábrica estaba cruzada en sus diversas plantas por hierros móviles que la convertían en una maraña.
Cuando aparece el motor eléctrico, la caldera fue reemplazada por un enorme motor de bobinado que movía las mismas bielas preexistentes.
Pregunta Krugman: ¿cuánto tiempo tuvo que pasar hasta que se advirtió la verdadera ventaja de esta innovación? Ver que no sólo no despedía calor por su mayor eficiencia térmica, sino que se podía poner un motor del tamaño adecuado en cada máquina de la fábrica, eliminando en consecuencia los hierros y bielas móviles y reemplazándolos por delgados cables que llevaban electricidad La respuesta es unos 20 años.
La cultura de la época no permitió advertir de inmediato las ventajas de la nueva tecnología. Así esta ocurriendo también con las TIC`s. No sabemos todavía cuántos cambios de arquitectura, de mirada, y en definitiva qué modelo cultural y tecnológico permitirá maximizar las ventajas del nuevo paradigma.
Apuntes sobre Innovación y Tecnología en la Gestión Pública es un espacio creado para compartir ideas y reflexionar acerca del rol que juegan las nuevas tecnologías de la información y la comunicación para hacer del Estado un organismo eficiente, transparente y al servicio de la ciudadanía.
Abordando temas relacionados con e-gov, e-administración, e-democracia, inclusión y ciudadanía, este espacio tiene por objetivo abrir el diálogo, ser una hoja en blanco donde aquellos que lo quieran, puedan opinar y plantear temas de interés.
Pablo A. Fontdevila
Claudio Sesto
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